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            社會新聞
            我國破產管理人制度實踐與完善
            時間:2020-10-27 | 地點: | 來源:來源:法治參考

                本刊記者 焦艷 整理

              破產制度是市場退出機制的重要構成部分,隨著市場經濟的發展日益完善,作為破產程序的主要推動者和破產事務具體執行者,破產管理人制度也應運而生。在我國,關于破產管理人資格、職責以及權利義務在2007年6月1日施行的《中華人民共和國企業破產法》(簡稱《企業破產法》)中已有明確界定。同年,最高人民法院根據企業破產法原則和精神相繼公布《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》和《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》兩個司法解釋。但在司法實踐中,破產管理人制度仍有諸多不完善和模糊之處,學界、實務界圍繞破產管理人法定責任、勤勉義務、監督主體、監督措施等展開剖析,并提出完善建議。

              破產法中管理人制度的設置現狀

              郭長星在《中外企業文化》2020年第8期《解析新破產法中管理人的設置思路》一文中認為,破產法范疇中的管理人,是指企業在進行破產清算、破產重整以及破產和解時,承辦財務管理以及相關事宜的負責人或者負責機構。管理人制度涵蓋管理人的選任制度、相關職責、報酬機制等方面。《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》將法院指定破產管理人的方式分為兩種,一種是隨機指定管理人名冊中的人員及機構,此方式主要通過抽簽、輪候、搖號等隨機方式選擇,且僅限在本地區管理人名冊中指定;另一種則是在管理人名冊中進行競爭指定,此種方式適用于債務人財產分散、影響范圍大、法律關系紛繁復雜的重大破產案件,沒有地域限制。管理人名冊作為破產管理人指定的基礎,其編制工作必須由法院設立的專門評審委員會組織開展。在管理人報酬制度方面,《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》中明確,根據財產總額確定一定比例作為管理人報酬,此財產總額是最終受償且沒有優先權的財產總額,管理人報酬享有優先受償權,若債務人的財產不能足額支取報酬,管理人有權向法院提出程序終止要求。在監督機制方面,《企業破產法》規定,管理人在職務履行中必須遵循本法規定,并定期將工作進程報給受理法院,且受債權債務人監督。

              實踐中管理人制度存在的問題

              馬立娜、鄭偉華、樊星在《人民司法》2019年第16期《關于健全完善管理人制度的調研報告》一文中認為,管理人制度運行存在四方面問題,一是管理人職業能力水平差異大,兩級分化現象在相當程度上制約破產審判質效提升。二是管理人履職忠誠勤勉程度有待加強,調研報告顯示,破產程序整體周期較長,在一定程度上與管理人推動程序不夠積極存在關系。另外,管理人忠誠勤勉程度不夠也直接影響破產程序質效。三是報酬保障制度缺位,部分管理人薪酬難以保障。四是管理人依法履職受到外部條件諸多限制。實踐中,管理人執行職務的行為往往無法得到社會特別是行政機關、金融機構等單位的配合,如管理人需要調取工商檔案信息、不動產登記信息、賬戶交易明細等材料時,相關單位往往要求法院工作人員持工作證前往方可辦理;管理人開立賬戶、公司稅務登記和工商登記的注銷,則經常需要由法院在個案中專門溝通協調。同樣依法履職的會計師或其他人員比執業律師更為受限。上述情況導致案件承辦人員不得不耗費大量時間精力進行協調,人為拉長破產周期,增加企業破產成本。

              郭長星在前述文章中認為,首先,管理人名冊的編制流程較為復雜,法院需要成立專門的評審委員會,并審核每位申報人員提交的多項材料,該流程所需人力物力規模較大,在完成管理人員名冊編制工作后,后續的人員刪增、監管等工作很難做到實時追蹤。自2015年實施供給側改革以來,破產案件數量激增,但管理人員名冊較低的更新頻率致使法院在制定破產管理人時面臨諸多困難,核心人員離職卻仍然在冊、有資格能力者卻被阻隔在外的情況屢有發生,致使破產案件進展緩慢。其次,隨機指定作為法院指定破產管理人的常用方式,其存在一些明顯問題。雖然其采用的抽簽、輪候等方式具備隨機抽選特征,但是由法院進行操作,所以此方式不能起到防止腐敗滋生的作用。

              有學者從對破產管理人監督的角度提出存在的問題。宋洋在《綿陽師范學院學報》2020年第4期《營商環境下破產管理人監督的困境與出路》一文中認為,我國現行法律法規關于破產管理人監督規定的條款屈指可數,條款中雖然規定了法院、債權人會議對于管理人享有監督權,但是對于諸如監督時間、監督方式等具體監督程序尚未規定,導致對管理人的監督在實踐中欠缺操作性。在管理人的責任承擔方式上,《企業破產法》第二十七條規定了管理人的勤勉、忠實執行職務的義務。第一百三十條、一百三十一條及《企業破產法司法解釋(二)》第三十三條分別對管理人的行政責任、民事責任和刑事責任作出規定,但規定存在不當之處。如在行政責任規定上對于未盡到忠實勤勉義務的管理人僅規定了“罰款”這一行政責任。對于管理人沒有切實履責雖規定了“補充賠償”這一民事責任,但在司法實踐中企業破產涉及金額往往較大,管理人很難承擔補充責任,操作性低。在刑事責任上,《企業破產法》籠統地作出了構成犯罪要承擔刑事責任的規定,但對于何種行為構成犯罪也沒有規定。

              此外,在監督主體方面較為單一。根據《企業破產法》及相關司法解釋規定,在管理人監督主體上只規定了法院、債權人會議兩個主要監督主體及債權人委員會這一非必設監督機構,尚未規定專業的破產監督機構。目前,行業協會作為自律監督的主要模式已成為大勢所趨,但各地區的實踐差異較大,各協會在諸如管理人協會性質、監管單位、會員構成、職能范圍等方面存在不同。如有的協會將其定位為類似商會的職業性行業協會,有的協會兼具學術團體性質。各地區協會定位不一導致對管理人的監督效能上存在差異,使得自我監督這一有力的監督方式難以真正發揮其全部功效。

              未來管理人制度實踐著力點

              郭長星建議,建立以競爭指定為主導的管理人選任機制。破產法應該對管理人選任機制進行更新設置,將競爭指定作為主導選任方式。首先,應該擴大管理人競選范圍,可以通過搭建開放性信息發布平臺方式實現,便于法院及管理人之間的有效信息互通。其次,應該重新構建管理人審查機制,成立具備較強靈活性的專業評審委員會,打破區域間的管理人名冊限制,優化資質審核流程,提升競爭指定工作效率。最后,管理人選任過程必須公開透明,確保其公平性。

              在前述文章中,宋洋認為完善法律規定是管理人有效監督的重要前提。一是明確監督方式,關于法院對破產管理人的監督,可以通過最高人民法院頒布指導意見等方式,列明債權人會議在監督過程中必須審查的內容,使得債權人會議在進行監督的時候能夠有方向。也可通過培訓的方式,對債權人委員會這一由債權人選任的專門監督機構人員進行培訓,提升債權人委員會的專業性。二是細化破產管理人的具體責任。可借鑒破產體系健全的國家,將我國補充賠償的民事責任落到實處,如要求個人管理人及機構管理人都購買執業保險,以保障民事責任承擔,避免管理人的民事責任承擔不了了之。在行政責任的承擔上可以對罰款的數額、計算方式等具體列明,增強操作性。此外,在刑事責任的規定上,可以在不改變現行刑事法律規定的基礎上,將管理人失職應承擔的刑事責任釋明。

              有律師從破產管理人勤勉義務的內涵及完善提出建議。史建國在《法制博覽》2020年第23期《淺議我國破產管理人的勤勉義務》一文中認為,注意義務、誠信義務、審慎義務、善管義務和中正義務應是破產管理人勤勉義務的概括性體現。在立法完善的角度上,作者建議在修訂破產管理人的勤勉義務守則中,首先要明確勤勉義務的確切含義,在立法上作出一定的描述,尤其是法律規則的內涵,這樣可以避免債權人、債務人等利益相關方在理解上存在一定的差異,造成不必要的問責;其次,應以列舉典型行為的方式,從反面制定衡量破產管理人履行勤勉義務的法律準則;再次,在立法上明確甚至限制破產管理人的權力邊界,以防止在破產實務中,其權力過寬過大而產生的法律風險和相對應的義務放大。
             
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